Η ΕΕΑΕ: ποιος ρυθμίζει την πυρηνική ασφάλεια και την ακτινοπροστασία στην Ελλάδα

Τι κάνει στην πράξη ένας ρυθμιστής

Ένας ρυθμιστής δεν λειτουργεί ο ίδιος καμία εγκατάσταση. Δεν χτίζει, δεν πουλάει ρεύμα, δεν εξετάζει ασθενείς. Η δουλειά του ξεκινά εκεί όπου κάποιος άλλος θέλει να χρησιμοποιήσει ιοντίζουσα ακτινοβολία: θέτει τους κανόνες, κρίνει σε ποιον επιτρέπεται να τη χρησιμοποιεί και με ποιους όρους, ελέγχει επιτόπου αν οι όροι τηρούνται, επεμβαίνει όταν δεν τηρούνται. Η σειρά μετράει, γιατί κάθε βήμα στηρίζεται στο προηγούμενο.

Οι κανόνες μεταφράζουν αρχές σε απαιτήσεις που μπορούν να ελεγχθούν. Η αιτιολόγηση λέει ότι μια πρακτική με ακτινοβολία επιτρέπεται μόνο όταν το όφελός της υπερβαίνει τη βλάβη που μπορεί να προκαλέσει. Η βελτιστοποίηση λέει ότι, εφόσον επιτραπεί, η έκθεση κρατιέται όσο χαμηλά είναι λογικά εφικτό. Τα όρια δόσης βάζουν ταβάνι για τους εργαζόμενους και για το κοινό. Ο κανονισμός ορίζει το ζητούμενο, η απόδειξη ότι επιτυγχάνεται μένει σε αυτόν που ζητά την άδεια.

Η αδειοδότηση είναι το σημείο όπου το βάρος της απόδειξης αλλάζει χέρια. Ο αιτών καταθέτει φάκελο: τι θα κάνει, με ποιον εξοπλισμό, με ποιο εκπαιδευμένο προσωπικό, με ποιες διαδικασίες, τι μπορεί να πάει στραβά και τι γίνεται τότε. Ο ρυθμιστής δεν σχεδιάζει τη λύση για λογαριασμό του, αξιολογεί αν η τεκμηρίωση στέκει. Η άδεια βγαίνει με όρους και με διάρκεια, και κάθε ουσιώδης μεταβολή ξαναπερνά από κρίση.

Η επιθεώρηση είναι ο μόνος τρόπος να μάθεις αν ο φάκελος περιγράφει την πραγματικότητα. Γίνεται προγραμματισμένα και αιφνιδιαστικά, με μετρήσεις, με έλεγχο αρχείων, με συζήτηση με το προσωπικό που κάνει τη δουλειά. Η επιβολή είναι κλιμακωτή: σύσταση, χρονοδιάγραμμα συμμόρφωσης, πρόσθετος όρος, πρόστιμο, αναστολή ή ανάκληση της άδειας, διακοπή λειτουργίας. Όταν λείπει η τελευταία βαθμίδα, ο κανόνας υποβαθμίζεται σε παραίνεση και το σύστημα στηρίζεται στην καλή διάθεση του ελεγχόμενου.

Γιατί η ανεξαρτησία είναι προϋπόθεση

Η ανεξαρτησία ενός ρυθμιστή κρίνεται σε σχέση με τον φορέα εκμετάλλευσης και σε σχέση με την πολιτική εξουσία που προωθεί ή χρηματοδοτεί μια τεχνολογία. Η απόσταση από τον φορέα είναι η προφανής: όποιος ελέγχεται δεν μπορεί να πληρώνει τον μισθό, να διορίζει το προσωπικό ή να στεγάζει την υπηρεσία που τον ελέγχει, γιατί τότε το «όχι» κοστίζει σε αυτόν που το λέει.

Η απόσταση από την πολιτική προώθηση είναι λιγότερο ορατή και εξίσου κρίσιμη. Όταν το ίδιο υπουργείο προωθεί μια τεχνολογία και ταυτόχρονα κρίνει αν είναι ασφαλής, οι δύο ρόλοι τραβούν προς αντίθετες κατευθύνσεις. Η προώθηση θέλει χρονοδιάγραμμα, ορατότητα και αποφυγή κακών νέων. Η εποπτεία θέλει αποδείξεις, χρόνο και τη δυνατότητα να πει ότι κάτι δεν έχει τεκμηριωθεί ακόμη. Ο ρυθμιστής που κουβαλά και τους δύο ρόλους θα υποχωρήσει συστηματικά προς τον ρόλο με την πολιτική στήριξη.

Η ανεξαρτησία κατοχυρώνεται με μηχανισμούς, όχι με δηλώσεις. Αυτοτελής προϋπολογισμός και έσοδα που δεν εξαρτώνται από την έκβαση της απόφασης. Δικό του προσωπικό, με τεχνική επάρκεια που δεν δανείζεται από τον ελεγχόμενο. Θητείες με ορισμένη διάρκεια και προκαθορισμένους λόγους παύσης. Νομική εξουσία να απορρίπτει χωρίς προηγούμενη έγκριση από άλλον. Δημοσιότητα των αποφάσεων και της αιτιολογίας τους, ώστε η πίεση να αφήνει ίχνη.

Η αποδυνάμωση σπάνια παίρνει τη μορφή διαφθοράς. Συνήθως παίρνει τη μορφή οικειότητας: ίδιοι άνθρωποι, ίδια συνέδρια, καριέρες που κινούνται μπρος πίσω ανάμεσα στον κλάδο και την αρχή, μια κουλτούρα όπου η αυστηρή ερώτηση θεωρείται αγένεια. Τα αντίβαρα είναι πεζά: εναλλαγή επιθεωρητών, γραπτή αιτιολόγηση κάθε παρέκκλισης, αξιολόγηση από ομοτίμους εκτός χώρας, προστατευμένος δίαυλος από τον οποίο το προσωπικό μπορεί να αναφέρει ό,τι δεν περνά από την ιεραρχία.

Ασφάλεια, προστασία, διασφαλίσεις: διαφορετικά προβλήματα

Η καθημερινή γλώσσα τα βάζει όλα κάτω από τη λέξη «ασφάλεια». Ο κλάδος τα ξεχωρίζει, επειδή απαιτούν διαφορετικό τρόπο σκέψης, διαφορετικές δεξιότητες και συχνά διαφορετικούς ανθρώπους.

Η διάκριση έχει πρακτικές συνέπειες. Η ασφάλεια δουλεύει καλύτερα με διαφάνεια: όσο περισσότεροι διαβάζουν την ανάλυση, τόσο πιθανότερο είναι να βρεθεί το κενό. Η προστασία δουλεύει με εμπιστευτικότητα, γιατί η δημοσιευμένη αδυναμία γίνεται οδηγία για όποιον θέλει να την εκμεταλλευτεί. Ο ίδιος οργανισμός πρέπει να κρατά και τα δύο, με σαφή κανόνα για το τι δημοσιεύεται και τι όχι, χωρίς να χρησιμοποιεί την προστασία ως πρόσχημα για να κρύψει ευρήματα ασφάλειας.

Οι διασφαλίσεις έχουν άλλη λογική ακόμη: λογιστική υλικού, επαλήθευση από εξωτερικό επιθεωρητή, δήλωση αποθεμάτων και κινήσεων. Αφορούν και χώρες χωρίς σταθμό ηλεκτροπαραγωγής, επειδή πυρηνικό υλικό υπάρχει σε ερευνητικές και άλλες χρήσεις, και επειδή η δέσμευση για μη διάδοση δεν γίνεται δεκτή επί λόγω τιμής· επαληθεύεται.

• Ασφάλεια: προστασία από ό,τι μπορεί να πάει στραβά χωρίς πρόθεση. Αστοχία εξοπλισμού, ανθρώπινο λάθος, σεισμός, πλημμύρα, φωτιά, απώλεια ψύξης. Το εργαλείο είναι η άμυνα σε βάθος, δηλαδή διαδοχικά ανεξάρτητα εμπόδια, ώστε καμία μεμονωμένη αστοχία να μην οδηγεί μόνη της σε έκλυση.
• Προστασία: άμυνα απέναντι σε εσκεμμένη ενέργεια. Δολιοφθορά, κλοπή ραδιενεργής πηγής, παραβίαση συστημάτων ελέγχου, εσωτερική απειλή. Ο αντίπαλος εδώ προσαρμόζεται στα μέτρα σου, οπότε ο σχεδιασμός γίνεται απέναντι σε υποθετικό δράστη και μεγάλο μέρος του μένει εμπιστευτικό.
• Διασφαλίσεις: επαλήθευση ότι πυρηνικό υλικό δεν εκτρέπεται σε μη ειρηνικές χρήσεις. Καταγραφή και λογιστική υλικού, δηλώσεις, επιθεωρήσεις από διεθνή επιθεωρητή, σφραγίσεις και όργανα παρακολούθησης. Είναι υποχρέωση προς τρίτους.

Τι εποπτεύεται στην Ελλάδα σήμερα

Στην Ελλάδα δεν λειτουργεί πυρηνικός σταθμός ηλεκτροπαραγωγής. Η ακτινοπροστασία εδώ αφορά κυρίως δύο κόσμους: την ιατρική και τη βιομηχανία, με την έρευνα, τις μεταφορές ραδιενεργών υλικών και την περιβαλλοντική παρακολούθηση να συμπληρώνουν την εικόνα. Το προφίλ κινδύνου είναι τελείως άλλο από εκείνο ενός σταθμού. Αντί για λίγες μεγάλες εγκαταστάσεις, υπάρχει πλήθος μικρών πηγών διάσπαρτων σε νοσοκομεία, ιδιωτικά εργαστήρια, εργοτάξια και μονάδες παραγωγής.

Η ιατρική χρήση είναι η μεγαλύτερη ανθρωπογενής πηγή έκθεσης του πληθυσμού. Ακτινοδιαγνωστική, αξονική τομογραφία, επεμβατική ακτινολογία, πυρηνική ιατρική, ακτινοθεραπεία. Εδώ ο ρυθμιστικός έλεγχος πάει πολύ πέρα από ένα όριο. Καλύπτει την αιτιολόγηση της εξέτασης, την αποδοχή και τον περιοδικό ποιοτικό έλεγχο του μηχανήματος, τη δοσιμετρία των εργαζομένων, την εκπαίδευση και την υποχρέωση να αναφέρεται κάθε μη σκόπιμη ή σημαντικά αποκλίνουσα έκθεση. Στην ακτινοθεραπεία η ζημιά μπορεί να προκύψει και από υποδοσολογία, όχι μόνο από υπερδοσολογία, γιατί ο σκοπός είναι θεραπευτικός.

Στη βιομηχανία η κρίσιμη εικόνα είναι η πηγή που ξεφεύγει από έλεγχο. Βιομηχανική ραδιογραφία σε εργοτάξια και διυλιστήρια, μετρητές στάθμης και πάχους σε γραμμές παραγωγής, αποστείρωση υλικών, γεωφυσικές διαγραφίες γεωτρήσεων. Το πραγματικό σενάριο δεν είναι ατύχημα σε ενεργό ζώνη, είναι πηγή που χάθηκε, κλάπηκε, έμεινε εκτεθειμένη επειδή δεν επέστρεψε στο θωράκισμά της, ή κατέληξε σε φορτίο παλαιοσιδήρου και έφτασε σε χαλυβουργείο.

Υπάρχει και ένα σκέλος όπου δεν υπάρχει αδειοδοτημένη εγκατάσταση να επιθεωρηθεί, επειδή ο κίνδυνος έρχεται από αλλού. Η παρακολούθηση της ραδιενέργειας στο περιβάλλον, ο έλεγχος τροφίμων και εισαγόμενων φορτίων, η ετοιμότητα για συμβάν σε άλλη χώρα. Για μια χώρα χωρίς σταθμό, αυτός είναι ο πιθανότερος τρόπος να την αγγίξει ένα μεγάλο ραδιολογικό συμβάν, και γι’ αυτό η μετρητική ικανότητα και η ενημέρωση του κοινού είναι μέρος της δουλειάς.

Ο ελληνικός ρυθμιστής

Τον ρόλο της αρμόδιας εθνικής αρχής για την ακτινοπροστασία και την πυρηνική ασφάλεια στην Ελλάδα τον έχει η Ελληνική Επιτροπή Ατομικής Ενέργειας. Είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια (ν. 4310/2014, όπως τροποποιήθηκε με τους ν. 4982/2022 και 5019/2023), και ο νόμος την ορίζει ρητά ρυθμιστική αρμόδια αρχή για τον έλεγχο, τη ρύθμιση και την εποπτεία του τομέα της πυρηνικής ενέργειας, της ραδιολογικής και πυρηνικής ασφάλειας και της ακτινοπροστασίας1. Δεν είναι φορέας εκμετάλλευσης εγκαταστάσεων παραγωγής ενέργειας. Το εθνικό πλαίσιο για την πυρηνική ασφάλεια των πυρηνικών εγκαταστάσεων είναι το π.δ. 60/2012, και για τους ερευνητικούς αντιδραστήρες ισχύει η ΥΑ Π/112/305/2012, όπως τροποποιήθηκε1.

Το εύρος της δουλειάς αντιστοιχεί σε όσα περιγράφηκαν παραπάνω: κατάρτιση και εισήγηση κανονιστικού πλαισίου ακτινοπροστασίας, αδειοδότηση και καταγραφή πρακτικών και εγκαταστάσεων με ιοντίζουσα ακτινοβολία, επιθεωρήσεις και επιβολή, δοσιμετρία εργαζομένων και βαθμονόμηση οργάνων, παρακολούθηση της ραδιενέργειας περιβάλλοντος, ετοιμότητα και απόκριση σε ραδιολογικά συμβάντα, εκπαίδευση, καθώς και ο ρόλος του εθνικού σημείου επαφής προς τους διεθνείς οργανισμούς και τα άλλα κράτη.

Η ίδια αρχή συμμετέχει και στα σκέλη της φυσικής προστασίας και των διασφαλίσεων, στον βαθμό που τα προβλέπει το εθνικό και το ευρωπαϊκό πλαίσιο· τις επιθεωρήσεις διασφαλίσεων τις κάνουν ο ΔΟΑΕ και η Ευρατόμ. Οι ακριβείς αρμοδιότητες, η οργανωτική μορφή και τα ισχύοντα κείμενα αλλάζουν με τον χρόνο, οπότε η επίσημη περιγραφή της αρχής και το Εθνικό Τυπογραφείο είναι η μόνη ασφαλής πηγή για το τι ισχύει σήμερα.

Το ευρωπαϊκό και διεθνές πλαίσιο

Η ελληνική ρύθμιση δεν στέκει μόνη. Πατά στη Συνθήκη Ευρατόμ και στις οδηγίες που εκδίδονται με βάση αυτήν: το σώμα κανόνων για τα βασικά πρότυπα ασφάλειας στην προστασία από ιοντίζουσες ακτινοβολίες, την οδηγία για την πυρηνική ασφάλεια των πυρηνικών εγκαταστάσεων, και την οδηγία για την υπεύθυνη διαχείριση αναλωμένου καυσίμου και ραδιενεργών καταλοίπων234. Οι οδηγίες θέτουν ελάχιστες απαιτήσεις, ενσωματώνονται στο εθνικό δίκαιο και δεσμεύουν ανεξάρτητα από το αν μια χώρα παράγει πυρηνική ενέργεια.

Μια από τις απαιτήσεις που απορρέουν από αυτό το πλαίσιο είναι ακριβώς η ύπαρξη αρμόδιας αρχής με λειτουργική ανεξαρτησία από φορείς που προωθούν ή εκμεταλλεύονται τη σχετική δραστηριότητα. Στο ίδιο πλαίσιο μπαίνουν οι περιοδικές εθνικές εκθέσεις, οι θεματικές αξιολογήσεις μεταξύ κρατών μελών και ο συντονισμός των ευρωπαϊκών ρυθμιστικών αρχών, που εκθέτει το εθνικό σύστημα σε ερωτήσεις από ανθρώπους που δεν έχουν κανέναν λόγο να το κολακέψουν.

Πάνω από το ευρωπαϊκό επίπεδο βρίσκεται το διεθνές. Ο Διεθνής Οργανισμός Ατομικής Ενέργειας εκδίδει πρότυπα ασφάλειας που λειτουργούν ως κοινή γλώσσα, οργανώνει αποστολές αξιολόγησης του ρυθμιστικού πλαισίου μιας χώρας κατόπιν πρόσκλησης της ίδιας, και επαληθεύει τις διασφαλίσεις. Οι συμβάσεις για την έγκαιρη γνωστοποίηση πυρηνικού ατυχήματος και για τη βοήθεια σε περίπτωση συμβάντος είναι ο λόγος που η ενημέρωση περνά γρήγορα τα σύνορα, κάτι που για την Ελλάδα μετράει περισσότερο από ό,τι για χώρες που έχουν δικές τους μονάδες56.

Το ενεργειακό μείγμα παραμένει εθνική αρμοδιότητα, άρα καμία χώρα δεν υποχρεώνεται να αποκτήσει ή να καταργήσει πυρηνική παραγωγή. Το ευρωπαϊκό πλαίσιο ορίζει το πώς, όχι το αν. Η πυρηνική περιλαμβάνεται στην Ταξινομία της ΕΕ υπό αυστηρές προϋποθέσεις που αφορούν τα κατάλοιπα, την ασφάλεια και τα χρονοδιαγράμματα, και είναι πηγή χαμηλών εκπομπών και κατανεμητέα, όχι ανανεώσιμη7.

Τι θα άλλαζε θεσμικά αν εξεταζόταν ποτέ σταθμός

Η συζήτηση για πυρηνικό σταθμό ηλεκτροπαραγωγής ξεκινά συνήθως από την τεχνολογία και το κόστος. Θεσμικά, το πρώτο πράγμα που θα άλλαζε είναι ο ίδιος ο ρυθμιστής, και θα έπρεπε να έχει αλλάξει πολύ πριν από την πρώτη σκυροδέτηση. Η εποπτεία ιατρικών και βιομηχανικών πηγών και η εποπτεία ενός σταθμού μοιράζονται αρχές, όχι δεξιότητες. Η δεύτερη απαιτεί ανάλυση ασφάλειας, πιθανοτική εκτίμηση, θερμοϋδραυλική, σεισμική τεκμηρίωση, επιστήμη υλικών και γήρανσης, ανθρώπινους παράγοντες, εποπτεία κατασκευής και ολόκληρης της εφοδιαστικής αλυσίδας. Μια τέτοια ικανότητα χρειάζεται χρόνο της τάξης της δεκαετίας για να αναπτυχθεί, και ο ρυθμιστής πρέπει να προϋπάρχει του έργου.

Θα χρειαζόταν διακριτή νομοθεσία αδειοδότησης σε στάδια, με χωριστές κρίσεις για τη χωροθέτηση, την κατασκευή, τη λειτουργία, κάθε ουσιώδη τροποποίηση και τελικά την οριστική παύση και τον παροπλισμό. Κάθε στάδιο με δικά του κριτήρια, δικό του φάκελο και δική του δυνατότητα απόρριψης. Σε αυτά προστίθενται η εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, η δημόσια διαβούλευση με πραγματική πρόσβαση στα έγγραφα και η διασυνοριακή διαβούλευση με γειτονικές χώρες, που για την ελληνική γεωγραφία δεν είναι τυπικότητα.

Ακολουθεί ό,τι δεν φαίνεται στα εγκαίνια. Εθνική πολιτική και σχέδιο για το αναλωμένο καύσιμο και τα ραδιενεργά κατάλοιπα, με φορέα διαχείρισης θεσμικά χωριστό από τον ρυθμιστή και από τον παραγωγό. Εξασφαλισμένη εκ των προτέρων χρηματοδότηση του παροπλισμού, ώστε το κόστος να μην μετατίθεται στο δημόσιο όταν η μονάδα σταματήσει να παράγει έσοδα. Επαρκής ασφαλιστική κάλυψη και χρηματοοικονομική εξασφάλιση για ζημιές τρίτων του μεγέθους που μπορεί να προκαλέσει ένας σταθμός: η Ελλάδα είναι ήδη συμβαλλόμενο μέρος στη Σύμβαση των Παρισίων για την αστική ευθύνη στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας και στο Πρωτόκολλο του 2004 που την τροποποιεί (ν. 3787/2009, σε ισχύ), οπότε το ανοιχτό ζήτημα είναι η επάρκεια της κάλυψης, όχι η κύρωση1. Σύστημα ετοιμότητας με ζώνες σχεδιασμού, τακτικές ασκήσεις και επιχειρησιακούς φορείς που έχουν δοκιμαστεί στην πράξη.

Το ερώτημα της ανεξαρτησίας γίνεται τότε πιο δύσκολο. Όταν υπάρχει έργο με πολιτική υπογραφή και χρονοδιάγραμμα, η πίεση στον ρυθμιστή αλλάζει τάξη μεγέθους. Γι’ αυτό η χρηματοδότηση από τέλη αδειοδότησης πρέπει να είναι σχεδιασμένη έτσι ώστε τα έσοδα να μην εξαρτώνται από την έγκριση, και ο διπλός ρόλος προώθησης και εποπτείας να απαγορεύεται ρητά. Τίποτα από αυτά δεν αφορά την επιλογή τεχνολογίας, και τίποτα δεν προϋποθέτει ή υπονοεί συγκεκριμένη τοποθεσία. Είναι τα θεσμικά προαπαιτούμενα που κρίνονται πριν από κάθε τεχνική συζήτηση.

Πώς κρίνεται αν ένας ρυθμιστής κάνει τη δουλειά του

Ο πολίτης δεν μπορεί να διαβάσει έναν φάκελο ασφάλειας. Μπορεί όμως να κοιτάξει ενδείξεις που δεν απαιτούν τεχνική γνώση. Δημοσιεύονται οι αποφάσεις με την αιτιολογία τους ή μόνο το αποτέλεσμα; Δημοσιεύονται ευρήματα επιθεωρήσεων και συμβάντα, ή εμφανίζονται μόνο ανακοινώσεις καθησυχασμού; Υπάρχει κατάλογος αδειοδοτημένων και κατάλογος κυρώσεων που κάποιος μπορεί να δει;

Το πιο καθαρό σημάδι είναι αν η αρχή έχει πει «όχι» σε κάτι που κόστισε. Ρυθμιστής που δεν έχει ποτέ σταματήσει, αναστείλει ή απορρίψει τίποτα, είτε εποπτεύει έναν κλάδο χωρίς προβλήματα, είτε δεν κοιτάζει. Το ίδιο ισχύει για τις αξιολογήσεις από ομοτίμους: σημασία έχει αν δημοσιεύονται οι συστάσεις και αν φαίνεται τι έγινε με αυτές, περισσότερο από το ότι έγινε η αποστολή.

Μετρά και η κουλτούρα αναφοράς. Ένα σύστημα όπου το προσωπικό αναφέρει λάθη και παρ’ ολίγον ατυχήματα χωρίς φόβο παράγει περισσότερα καταγεγραμμένα περιστατικά και λιγότερα πραγματικά ατυχήματα. Ένα σύστημα που τιμωρεί τον αγγελιοφόρο δείχνει καθαρά στατιστικά μέχρι τη μέρα που δεν δείχνει. Ο ρυθμιστής που ζητά και προστατεύει τις αναφορές κάνει κάτι που δεν φαίνεται σε κανέναν δείκτη επιδόσεων.