Αδειοδότηση και χρονοδιάγραμμα: τι καθυστερεί πραγματικά ένα πυρηνικό έργο

Τι εγκρίνει στην πραγματικότητα ένας ρυθμιστής

Η κοινή εικόνα είναι ότι μια εταιρεία παρουσιάζει ένα σχέδιο, μια αρχή το κοιτάζει και λέει ναι ή όχι. Στην πράξη δεν γίνεται έτσι. Ο ρυθμιστής δεν αξιολογεί την ιδέα αλλά τον φάκελο που την τεκμηριώνει, και ο φάκελος οφείλει να δείχνει τι κάνει το σύστημα όταν αστοχούν επιμέρους κομμάτια του, σε συνδυασμούς που κανείς δεν σχεδίασε να συμβούν μαζί.

Το κεντρικό έγγραφο είναι η ανάλυση ασφάλειας. Απαριθμεί τα συμβάντα που το σχέδιο οφείλει να αντέξει, από την απώλεια ρεύματος και ψυκτικού μέχρι εξωτερικά γεγονότα όπως σεισμός ή πλημμύρα, και για καθένα δείχνει με υπολογισμούς και πειραματικά δεδομένα πού καταλήγει η εγκατάσταση. Δεν αρκεί να προκύπτει αποδεκτό αποτέλεσμα. Πρέπει να φαίνεται και ότι το μοντέλο που το παρήγαγε είναι έγκυρο για τη συγκεκριμένη γεωμετρία, τα συγκεκριμένα υλικά και το συγκεκριμένο εύρος συνθηκών.

Εδώ βρίσκεται η ουσία που χάνεται στη δημόσια συζήτηση. Το βάρος της απόδειξης το σηκώνει ο αιτών. Ο ρυθμιστής δεν οφείλει να αποδείξει ότι κάτι είναι επικίνδυνο για να το απορρίψει. Ο αιτών οφείλει να αποδείξει ότι είναι αρκετά ασφαλές για να εγκριθεί. Αυτή η ασυμμετρία είναι σκόπιμη και είναι ο λόγος που ο κλάδος κινείται με τον ρυθμό που κινείται.

Η άδεια είναι αλυσίδα αποφάσεων

Ένα έργο δεν παίρνει «την άδεια». Περνά από διαδοχικές αποφάσεις που η καθεμία ανοίγει το επόμενο στάδιο και καμία δεν προεξοφλεί την επόμενη. Η ακριβής ονομασία και σειρά διαφέρει ανά χώρα, αλλά η λογική επαναλαμβάνεται: πρώτα κρίνεται το σχέδιο καθαυτό, μετά η καταλληλότητα της τοποθεσίας, μετά το δικαίωμα να αρχίσει η κατασκευή, και τελευταία το δικαίωμα να φορτωθεί καύσιμο και να λειτουργήσει.

Ανάμεσά τους υπάρχουν σημεία στα οποία η δουλειά σταματά μέχρι να δοθεί έγκριση. Μια συγκόλληση σε κρίσιμο κύκλωμα, μια σκυροδέτηση θεμελίωσης, η εγκατάσταση ενός συστήματος ασφαλείας: αυτά επιθεωρούνται την ώρα που γίνονται, γιατί κάποια από αυτά δεν επιθεωρούνται ξανά ποτέ μετά την ολοκλήρωση.

Η αξιολόγηση σχεδιασμού είναι το κομμάτι που μπορεί να προηγηθεί οποιασδήποτε τοποθεσίας, και εκεί αποδίδει η επανάληψη. Ένα σχέδιο που έχει ήδη περάσει κάπου πλήρη αξιολόγηση φτάνει στην επόμενη εξέταση με έτοιμη τεκμηρίωση, και όσες ερωτήσεις έχουν τεθεί μία φορά είναι ήδη απαντημένες. Αυτό δεν ισοδυναμεί με έγκριση, εξοικονομεί όμως ουσιαστικό χρόνο.

Και μετά την άδεια λειτουργίας, η εποπτεία δεν σταματά. Επιθεωρητές έχουν πρόσβαση στην εγκατάσταση, τα συμβάντα αναφέρονται υποχρεωτικά, η ανάλυση ασφάλειας επικαιροποιείται περιοδικά και η αρχή διατηρεί τη δυνατότητα να επιβάλει μέτρα ή να διακόψει τη λειτουργία. Η άδεια ισχύει όσο τηρούνται οι όροι της· δεν είναι κεκτημένο.

Γιατί μια έγκριση δεν ταξιδεύει

Είναι η πιο συχνή παρανόηση στη συζήτηση για τα νέα σχέδια: αφού ένας αντιδραστήρας εγκρίθηκε σε μια χώρα με σοβαρό ρυθμιστή, γιατί να ξαναπεραστεί από την αρχή αλλού; Η απάντηση δεν είναι προστατευτισμός. Είναι ο τρόπος που μοιράζεται η ευθύνη. Την πρωταρχική ευθύνη για την πυρηνική ασφάλεια τη φέρει ο κάτοχος της άδειας και δεν μπορεί να την εκχωρήσει (Οδηγία 2009/71/Ευρατόμ, όπως τροποποιήθηκε, άρθρο 6), ενώ το κράτος ευθύνεται για το εθνικό νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο και για την αρμόδια ρυθμιστική αρχή1. Η χώρα που φιλοξενεί την εγκατάσταση σηκώνει τις συνέπειες, οπότε η δική της αρχή οφείλει να έχει κρίνει η ίδια.

Υπάρχουν και πρακτικοί λόγοι. Οι κανονιστικές απαιτήσεις δεν είναι πανομοιότυπες: διαφέρουν στα κριτήρια σχεδιασμού για εξωτερικά γεγονότα, στις παραδοχές για τη σεισμικότητα, στις απαιτήσεις για τον έλεγχο σοβαρών ατυχημάτων, στη ζώνη σχεδιασμού έκτακτης ανάγκης. Ένα σχέδιο μπορεί να ικανοποιεί άνετα ένα σύνολο απαιτήσεων και να χρειάζεται ουσιαστικές αλλαγές για ένα άλλο.

Οι ρυθμιστές πάντως συνεργάζονται, ανταλλάσσουν αξιολογήσεις και σε κάποιες περιπτώσεις εξετάζουν από κοινού, και η δουλειά που έχει γίνει αλλού αξιοποιείται. Αυτόματη αναγνώριση όμως δεν υπάρχει, και δεν είναι πιθανό να υπάρξει, γιατί θα σήμαινε ότι μια αρχή υπογράφει για κάτι που δεν εξέτασε.

Πού πηγαίνει πραγματικά ο χρόνος

Όταν ένα έργο ανακοινώνεται με χρονοδιάγραμμα και το χρονοδιάγραμμα δεν τηρείται, οι αιτίες είναι συνήθως και κανονιστικές και κατασκευαστικές. Στα πρώτα έργα ενός νέου σχεδίου έχουν συχνά βαρύνει περισσότερο η κατασκευή και η διαχείριση του έργου: η έκθεση του γαλλικού Ελεγκτικού Συνεδρίου (Cour des comptes) του 2020 για το Flamanville 3 καταγράφει μη ρεαλιστικές αρχικές εκτιμήσεις, σχεδιασμό που δεν είχε ωριμάσει όταν υπογράφηκαν οι συμβάσεις, χιλιάδες τροποποιήσεις και ελαττώματα στις συγκολλήσεις2. Η αδειοδότηση έχει το δικό της μερίδιο. Εκεί ο χρόνος φεύγει στον κύκλο ερώτησης και απάντησης ανάμεσα στον αιτούντα και στην αρχή, όπου κάθε ασάφεια στην τεκμηρίωση γεννά επίσημο ερώτημα, κάθε ερώτημα θέλει τεκμηριωμένη απάντηση και κάποιες απαντήσεις απαιτούν νέα πειράματα ή τροποποίηση του σχεδιασμού.

Ένα δεύτερο κομμάτι είναι η ωριμότητα του ίδιου του φακέλου τη στιγμή που κατατίθεται. Ένα σχέδιο που υποβάλλεται πριν ολοκληρωθεί οδηγεί σε αξιολόγηση ενός φακέλου που αλλάζει συνεχώς: τμήματά του ξαναγράφονται την ώρα που εξετάζονται. Η εμπειρία του κλάδου δείχνει ότι η βιασύνη στην κατάθεση κοστίζει περισσότερο χρόνο απ’ όσο εξοικονομεί.

Ένα τρίτο κομμάτι, που συχνά υποτιμάται, είναι το ίδιο το ανθρώπινο δυναμικό της αρχής. Μια αξιολόγηση απαιτεί μηχανικούς με εξειδίκευση σε νετρονική, θερμοϋδραυλική, υλικά, σεισμική μηχανική, ανθρώπινους παράγοντες, ψηφιακά συστήματα ελέγχου. Αν αυτοί οι άνθρωποι δεν υπάρχουν σε επαρκή αριθμό, η ουρά μεγαλώνει ανεξάρτητα από την ποιότητα του φακέλου. Για μια χώρα που εξετάζει να μπει στον κλάδο, αυτό είναι από τα πρώτα πράγματα που πρέπει να χτιστούν και από τα πιο αργά.

Τι σημαίνει «ανεξάρτητος» και γιατί μετράει

Η ανεξαρτησία της ρυθμιστικής αρχής σημαίνει διαχωρισμό από τον φορέα που εκμεταλλεύεται την εγκατάσταση και από το κομμάτι της διοίκησης που προωθεί την ενεργειακή πολιτική, ώστε οι αποφάσεις ασφάλειας να μη σταθμίζονται με εμπορικά ή πολιτικά κριτήρια. Χωρίς αυτόν τον διαχωρισμό, η έγκριση δεν λέει τίποτα: δεν ξέρεις αν δόθηκε επειδή ο φάκελος έπεισε ή επειδή το έργο έπρεπε να προχωρήσει.

Πρακτικά μεταφράζεται σε συγκεκριμένα πράγματα: δική της χρηματοδότηση, δικό της προσωπικό, νομική δυνατότητα να επιβάλει μέτρα και να σταματήσει λειτουργία, και υποχρέωση να δημοσιοποιεί το σκεπτικό της. Αυτό το τελευταίο επιτρέπει σε τρίτους να ελέγξουν τη δουλειά της.

Στην Ελλάδα, αρμόδια ρυθμιστική αρχή για την ακτινοπροστασία και για την πυρηνική ασφάλεια είναι η Ελληνική Επιτροπή Ατομικής Ενέργειας (ν. 4310/2014), νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια3. Σήμερα εποπτεύει έναν ερευνητικό αντιδραστήρα, τον GRR-1, όχι σταθμό ηλεκτροπαραγωγής. Η κλίμακα και οι εξειδικεύσεις που θα απαιτούσε η αδειοδότηση και εποπτεία ενός σταθμού είναι διαφορετικό ζήτημα από τη σημερινή της δραστηριότητα, και είναι από τα θέματα που θα έπρεπε να απαντηθούν πριν από οτιδήποτε άλλο.

Πώς να διαβάζεις μια ανακοίνωση για χρονοδιάγραμμα

Όταν διαβάζεις ότι ένας αντιδραστήρας «θα είναι έτοιμος» σε συγκεκριμένη χρονιά, το πρώτο ερώτημα είναι ποιος το λέει και με ποια ιδιότητα. Πρόβλεψη κατασκευαστή για ένα σχέδιο που δεν έχει ολοκληρώσει κανονιστική αξιολόγηση σε καμία δικαιοδοσία είναι εμπορική δήλωση. Δεν είναι κατ’ ανάγκη ψευδής· απλώς δεν έχει περάσει από κανέναν έλεγχο.

Το δεύτερο ερώτημα είναι από ποιο σημείο μετράει ο χρόνος. Ένα χρονοδιάγραμμα που ξεκινά από την πρώτη σκυροδέτηση αγνοεί τα χρόνια της αδειοδότησης που προηγήθηκαν, και είναι το χρονοδιάγραμμα που συνήθως παρουσιάζεται.

Το τρίτο είναι αν το σχέδιο έχει κατασκευαστεί ποτέ. Η πρώτη μονάδα ενός σχεδίου ενσωματώνει το κόστος και τον χρόνο της μάθησης, και η ιστορία του κλάδου δείχνει ότι η πρώτη κάθε σειράς αποκλίνει από την εκτίμηση περισσότερο από τις επόμενες. Ένα σχέδιο που δεν έχει χτιστεί πουθενά μπορεί να είναι εξαιρετικό και ταυτόχρονα να μην έχει τίποτα να επιδείξει ως προς την τήρηση χρονοδιαγράμματος.